З 1 серпня 2023 року в Україні відновлюються деякі заходи контролю, які діяли до початку російського вторгнення, а саме податкові перевірки. І хоча такий крок критикували найбільші об’єднання підприємців, його навряд чи можна сприймати як усвідомлення владою шкідливості політики підігравання інтересам капіталу під час війни. Адже досі блокується ефективна робота Державної служби України з питань праці (Держпраці) — органу, який покликаний слідкувати за дотриманням трудового законодавства. Збройна агресія проти України дестабілізувала сферу зайнятості й призвела до небаченого рівня порушень права на зарплату, відпочинок і охорону праці. Боротися з ними держава на довгий час припинила, поставивши працюючих у ще більш вразливе становище.
Інспекції праці, що входять до структури Держпраці, не можуть проводити планові перевірки, а позапланові — лише з суттєвими обмеженнями. Чому правляча верхівка ладна дозволити податкові перевірки, але не перевірки Держпраці? По-перше, посилення податкового контролю лобіюється таким впливовим гравцем як МВФ. По-друге, «небажаність» трудових перевірок має класово-політичний підтекст: масові скарги трудящих будуть явно невигідні роботодавцям і можуть зміцнити колективну силу найманих працівників і працівниць.
Така ситуація несумісна з передбаченим нормами Міжнародної організації праці обов’язком держави забезпечувати систему інспекції праці на підприємствах (Конвенція № 81 про інспекцію праці у промисловості й торгівлі). Відмова України від застосування даного положення на всій території та в усіх галузях не могла не призвести до зловживань з боку роботодавців, які сприйняли мораторій як «карт-бланш» на будь-які дії відносно персоналу. Зайве казати, що такі практики суперечать євроінтеграційному курсу держави. Вони неприпустимі й з огляду на воєнний стан, коли потрібно забезпечувати законність на всіх підприємствах, щоб вся країна та її економічні суб’єкти дійсно працювали на перемогу.
З початку вторгнення виникла необхідність посилення санкцій за неоформлену працю, але роботодавців-порушників припинили притягувати до відповідальності взагалі. Україна могла використати надзвичайні обставини для підвищення ролі інспекцій праці, але цього не сталося. Навпаки, неоліберально налаштовані політики формують думку про те, що Держпраці здатна «тиснути» на бізнес.
«Державна служба з питань праці є доволі сильним, майже фіскальним органом після Державної податкової служби», – таку заяву голови комітету ВРУ з питань соцполітики Галини Третьякової навряд чи можна сприймати всерйоз. До того ж наведене порівняння є занадто спрощеним: інспекції праці покликані не стільки переслідувати фіскальні цілі, скільки сприяти соціальному розвитку. На жаль, українською владою важливість цієї місії недооцінюється, а подальші реформи можуть призвести до повної втрати контролю за ринком праці (якщо це, звісно, не є метою реформ).
Від того, чи наведе Україна лад з дотриманням трудового законодавства, залежить і наповнення бюджету, і подолання дефіциту робочої сили, і здатність слідувати на практиці європейським нормам трудового права.
Контрольоване падіння?
Ослаблення інспекцій праці — це окремий приклад дерегуляції в царині зайнятості. Однак сама політика поступок роботодавцям дедалі критичніше сприймається навіть на офіційному рівні. Те, що лібералізація й поступки роботодавцям не принесли очікуваних ефектів, визнають навіть офіційно.
«Після зменшення розміру ЄСВ не відбулося значних змін у структурі незадекларованої праці, як і після запровадження спрощеного регулювання трудових відносин», – визнає голова Держпраці Ігор Дегнера. Тому робота очолюваного ним органу видається необхідною.
При цьому пан Дегнера упевнений, що кількість осіб, охоплених соціальним страхуванням, зростає. Тобто це означає збільшення кількості осіб, за яких сплачуються соціальні внески (передусім, працюючих за трудовим договором). Однак найсвіжіші дані Пенсійного фонду України свідчать про інше: у березні 2023-го кількість застрахованих осіб скоротилась до 10,654 млн осіб з яких 8,624 млн осіб – це наймані працівники (їх чисельність знизилась у більшості регіонів України). Отож, відносне пожвавлення економіки не призвело до позитивних зрушень у плані зайнятості. І це можна частково пояснити недостатнім контролем і браком санкцій: недобросовісні роботодавці не бояться платити «в конвертах» і залучати громадян без оформлення до робіт, зокрема небезпечних. «Останнім часом Держпраці перетворилася на консультативно-дорадчий орган», – так описують незалежні експерти роль цього органу.
«Ми вас почули» 26 тисяч разів
Статистика звернень до Держпраці свідчить, що багато хто вбачав у службі свого захисника. «За період з 24.02.2022 по 25.07.2023 до Держпраці та її територіальних органів надійшло 26627 звернень громадян», – сказано у відповіді керівництва Держпраці на наш запит. За нашою інформацією, у більшості випадків, громадяни отримали однотипні відписки про неможливість проведення перевірок через незатвердження Міністерством економіки (Мінекономіки) відповідних форм актів. Без уваги могли залишитися заяви медсестер, яким заборгували зарплату; кранівників, що трудяться на несправному обладнанні; залізничників, з якими призупинили трудові договори…
Усвідомлюючи наростаючу напругу, влада була змушена усувати недоліки, але робила це не з тією квапливістю, яку вимагав воєнний час. Внесені 1 липня 2022 року зміни до Закону № 2136 щодо проведення позапланових заходів Держпраці радше заплутали регулювання і не призвели до збільшення числа перевірок. Як такі позапланові заходи Держпраці відновились лише 16 червня 2023 року. Це стало можливим, тому що 09.03.2023 наказом Мінекономіки № 1243 було оновлено форми актів, а 16.06.2023 – наказом № 5782 уточнено порядок здійснення позапланових заходів. За цей час територіальними органами Держпраці проведено 483 позапланові заходи, за результатами яких за порушення вимог законодавства на посадовців складено 251 протокол про адміністративні правопорушення та внесено 393 приписи про усунення виявлених порушень. Хоча ще з 19 липня 2022 року в органів Держпраці з’явилося повноваження вимагати скасування наказів про безпідставне призупинення трудових договорів, вони встигли скористатися ним лише тричі (!).
Наразі інспектори реагують лише на вузьке коло питань, серед яких — неоформлена зайнятість, незаконні звільнення та призупинення дії трудових договорів. Нещодавно на вимогу профспілки запорізьких медиків організувати перевірку з приводу факту одностороннього зупинення адміністрацією колдоговору в частині виплат на оздоровлення, інспектори «поскаржились», що у них відсутні повноваження проводити заходи контролю. Але є сумніви, що інспектори зможуть адекватно боротися навіть з явищем тіньової зайнятості, яка вже тривалий час має катастрофічні масштаби. Причиною цьому системні прогалин і суперечності, що пронизують законодавство про державний нагляд (контроль).
То що ж заважає інспектуванню?
Щоб результативно виконувати свої обов’язки, інспектори праці повинні мати достатні ресурси й повноваження, проходити належну підготовку і бути незалежними від зовнішнього впливу. На жаль, в Україні, де на першому місці опинилися вигоди для приватного власника, ці важливі засади не дотримуються.
Раніше ми повідомляли про фактори, які гальмували діяльність Держпраці, такі як:
* скасування ще в 2021 році підзаконного акту, що регламентував порядок позапланових перевірок;
* ухвалення постанови КМУ від 13.03.2022 р. № 303 про припинення заходів державного контролю на період дії воєнного стану;
* закріплення з 19.07.2022 в ст. 16 Закону № 2136 низки додаткових умов проведення позапланових перевірок у період воєнного стану.
Зокрема, трудові інспекції мають проводити перевірки у відповідності до вигідного підприємцям Закону про контроль № 877, а роботодавці можуть уникнути передбачених ст. 265 КЗпП штрафів у разі виконання приписів про усунення порушень.
Наразі Держпраці керується Положенням, яке затверджене підзаконним актом і поступається за юридичною силою Закону № 877. Представники МОП ще у 2018 р. вимагали скасувати передбачені ним обмеження на інспекційні перевірки та не впроваджувати мораторії на позапланові заходи контролю, але під час воєнного стану українська влада вчинила прямо протилежне. Потенційний ризик оскарження роботодавцями дій перевіряючих стримує їхню активність.
Передумови цього лежать у політичній площині: з кінця 2019 року діяльність Держпраці перепідпорядкована від Мінсоцполітики до Мінекономіки, яке найбільше опікується «інвестиційним кліматом», тобто створенням сприятливого середовища для експлуатації трудящих. На жаль, в Україні відсутнє Міністерство праці, яке могло би просувати соціально-орієнтований вектор у площині трудових відносин; хоча такі урядові органи діють, скажімо, в США та Німеччині.
Шкода євроінтеграції та правам людини
Кому вигідне таке положення, вгадати не важко. Але повноцінна діяльність органів Держпраці принесла би значну суспільну користь.
В умовах війни конче необхідно вберегти працездатність громадян, наповнювати бюджет і сприяти підтримці армії донатами. Це можливо лише тоді, коли всебічно застосовується трудове законодавство. Проте намагання держави, яка на словах турбувалась про порятунок економіки, звільнити бізнес від впливу «соціальних тягорів» контролюючих органів, дозволила роботодавцям безкарно звільняти працюючих й красти у них зарплату. Надання роботодавцям засобів оптимізації витрат на персонал (див. Закон № 2136), поєднане зі зв’язуванням рук інспекторам праці на період воєнного стану, створило нефункціональну систему регулювання трудових відносин. Через її недоліки люди праці зневірюються, а роботодавці не мають стимулів до економічного зростання.
Надмірність встановлених обмежень для інспекторів викликала інтерес в омбудсмена Дмитра Лубінця. За його наполяганням були внесені точкові зміни до постанови КМУ № 303, які визначили винятки, коли позапланові перевірки допустимі на підставі рішень Мінекономіки. Однак недосконалість правил все одно викликає критику на міжнародному рівні. «Обмеження у сфері проведення трудових перевірок (стосовно вільної ініціативи інспекторів з питань праці проводити перевірки без попереднього повідомлення, періодичності перевірок) не відповідають відповідним конвенціям МОП щодо перевірок, які ратифіковані Україною», – таку різку оцінку було висловлено в Аналітичному звіті щодо заявки України на членство в ЄС від 01.02.2023. Критично про обмеження інспекцій праці відгукнувся дослідник Лондонської школи економіки Люк Купер. Він звертає увагу на те, що через брак контролю вже зростає кількість неформальних відносин у будівельній сфері, яка є критично-важливою для відновлення України.
Час визнати
Без незалежних органів контролю ринку праці загрожує дезінтеграція, адже він пронизаний антагонізмом інтересів роботодавців та працівників, а триваюча нестабільність лише поглибила суперечності.
«Ринкова економіка, віддана сама на себе, не може адекватно регулювати фунціонування суспільств, зокрема, у сфері захисту працюючих», – делікатно зазначається в брошурі МОП про призначення інспекції праці. Лише фанатичні адепти дикого ринку заперечуватимуть, що роботодавці завжди матимуть перевагу над підлеглими і поодинокі звернення працюючих до судів не змінять тенденцій.
На зв’язок між активністю інспекцій праці та подоланням ганебних явищ у сфері трудових відносин свого часу вказувала Резолюція Європейського парламенту «Про ефективну інспекцію праці як стратегію покращення умов праці в Європі» (2014). Як сказано в Резолюції, «інспекція праці відіграє важливу роль у захисті прав працівників, забезпеченні здоров’я та безпеки на робочому місці та боротьбі з небезпечним робочим середовищем, запобіганні порушенням правил захисту зайнятості та сприянні справедливому й соціально відповідальному економічному зростанню». У пункті 12 цього документу, Європарламент однозначно висловлюється за те, щоб інспекції проводилися без попередження, повторно та навіть випадково.
Дехто запитає: чи доцільно витрачати півмільярда з бюджету на утримання органу, який своє призначення не виконує? Фінансувати службу треба, але за умови докорінної зміни парадигми. Під час війни більшість громадян жертвують найціннішим заради порятунку держави, тому вправі сподіватися, що і держава дбатиме про них.
Якою має бути інспекція праці?
Одним з першочергових кроків на шляху до зміцнення статусу Держпраці має стати врегулювання на рівні закону повноважень інспекторів праці. На це прямо вказує чинний очільник відомства.
«Соціальний рух» бачить інспекції праці такими, які:
1) контролюються соціальними партнерами, взаємодіють з профспілками і керуються суспільними пріоритетами (в ідеалі — входять до системи Мінпраці або Мінсоцполітики);
2) можуть проводити позапланові перевірки на вимогу найманих працівників і самозайнятих з приводу фактів порушення законодавства про працю, охорону праці і зайнятість населення у відповідності до конвенції МОП № 81 без обмеження щодо часу доби, предмету й частоти перевірок;
3) діють безперервно, не припиняючи діяльність у зв’язку з мораторіями;
4) проводять превентивну роботу, перевіряючи на предмет можливих порушень роботодавців, які застосовують прекарні форми зайнятості, платять занизькі зарплати або часто вдаються до надурочних;
5) оцінюють свою роботу на основі критеріїв збільшення кількості легально працевлаштованих осіб та мінімізації нещасних випадків;
6) користуються широкими повноваженнями по огляду робочих місць, отриманню доказів та проведенню опитувань працівників та роботодавців;
7) надають обов’язкові для врахування роботодавцями рекомендації стосовно недопущення мобінгу, дискримінації та інших форм негідного ставлення на роботі;
8) застосовують презумпцію наявності трудових відносин (у т.ч. щодо зайнятих в гіг-економіці), тобто мають право визнавати відносини трудовими, якщо роботодавець не доведе зворотнє;
9) перебувають під захистом держави, що робить неможливим перешкоджання їхній діяльності або недопуск на територію роботодавця;
10) здатні вживати достатніх заходів, включно з накладенням штрафів, поновленням порушених прав та зупиненням роботи підприємств, якщо їхня робота створює небезпеку або якщо використовується незадекларована праця.
Нині закони про інспекції праці діють у більшості сусідніх країн-членів ЄС, включно з Польщею, Румунією, Словаччиною, Угорщиною. Якщо ми хочемо, щоб сфера зайнятості була менш конфліктною, роботодавці більше зважали на трудові закони й відповідальніше вели господарську діяльність, то нам слід рухатися цим шляхом. Прогнозувати ухвалення за даної політичної кон’юнктури подібних прогресивних законів важко. Але без поваги до прав людей праці повернення мільйонів біженців з тих країн, де інспекції праці реально захищають людей, як і швидка повоєнна відбудова, не уявляються взагалі. Тому ми закликаємо використовувати потенціал Держпраці та вимагати посилення ролі відповідних інспекцій.
Віталій ДУДІН,
к.ю.н., «Соціальний рух»