«Соціальний рух» отримав відповідь столичних чиновників на запит стосовно діяльності громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону «Муніципальна варта» (ГФ) і комунального підприємства Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Муніципальна охорона» (КП). Дані утворення, що існують за гроші киян, складаються, зокрема, з представників ультраправої організації «C14». Враховуючи недосконалість законодавства і радикальні погляди «муніципалів», випадки застосування сили все частіше фігурують у ЗМІ. Позиція столичних чиновників в особі директора Департаменту муніципальної безпеки КМДА Романа Ткачука засвідчила, що виконувати покладений законом обов’язок контролювати діяльність КП і ГФ міська влада не буде.

Відповідь доступна за посиланням:
- сторінка 1
- сторінка 2
- сторінка 3

Засновників ГФ чиновники згадують як «громадян з активною життєвою позицією», а КП як установу, що забезпечує виконання завдань, спрямованих на протидію поширенню COVID-19. Департамент упевнений у тому, що насильство застосовується законно: «За інформацією КП «Муніципальна охорона» щодо подій, зазначених у листі громадської організації «Соціальний рух», працівники підприємства діяли в межах повноважень». Влада визнає, що у лавах ГФ є члени С14, але вважають діяльність цією організацією законною. У кращих традиціях бюрократичної переписки дається порада звертатися до поліції.

На думку ГО «Соціальний рух», позиція чиновників лише шкодить суспільним інтересам. За нинішніх умов діяльність ГФ і КП об’єктивно загрожує правам і свободам громадян, створює корупційні ризики й призводить до нераціонального використання коштів в умовах пандемії. Такий висновок слідує з аналізу норм Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), Законами України «Про охоронну діяльність» (Закон про охоронну діяльність), «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» (Закон № 1835) та ін.

1. Чи відповідає закону залучення ультраправих до охорони громадського порядку?

Влада стримано реагує на перебування правих радикалів у лавах підконтрольного їм ГФ: «Відповідно до Закону та Статуту ГФ «Муніципальна варта», при зарахуванні у члени громадського формування не передбачена перевірка та заборона на приналежність кандидатів до інших громадських організацій, партій та рухів, які зареєстровані та здійснюють свою діяльність на території України відповідно до діючого законодавства, зокрема приналежність до громадської організації «C14».

Стаття 3 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» прямо передбачає, що подібні структури мусять діяти, додержуючись принципів гуманізму, законності, гласності, добровільності, додержання прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб. Ідеї та практика праворадикалів несумісні з цими пріоритетами. Більше того, ст. 12 цього Закону забороняє бути членами ГФ особам, які порушують громадський порядок. За іронією долі у складі ГФ опинились особи з організації «C14», які брали участь в насильницьких акціях та перешкоджали мирним зібранням. Експерти в Україні та за кордоном вважають діяльність угрупування «C14» загрозою правам і свободам. Достатньо ознайомитись з позицією начальника управління поліції м. Києва, Харківської правозахисної групи, членів Британського парламенту та моніторингового ресурсу Bellingсat. 

2. Чому створення ГФ і КП несе небезпеку громадянам?

Як зазначають експерти Центру політико-правових реформ, «законодавством не визначено підстав і порядку застосування фізичної сили, спеціальних засобів та зброї…В умовах слабкого контролю з боку поліції за порушеннями, які вчиняють члени ГФ, така невизначеність може становити загрозу правам і свободам необмеженого кола осіб». За таких умов не можуть діяти обмеження, якими має супроводжуватись застосування сили (ст. 16 Закону № 1835). Проблему експерти вбачають і зі статусом працівників КП (місцевих формувань), адже це явище досі не отримало належного правового регулювання. «Їх службовці не мають повноважень поліції, але фактично намагаються не тільки виглядати, як поліція, а й діяти, перебираючи на себе її повноваження», – зазначає ЦППР.

У суворому сенсі адміністративне затримання не мають право здійснювати ані члени ГФ (ст. 262 КУпАП), ані співробітники КП (ст. 16 Закону про охоронну діяльність»). Хоча обидві ці структури трактують закон у своїх інтересах.

Тому єдиний спосіб запобігти зловживанням – ліквідувати такі організації.

3. Чому діяльність ГФ і КП нелегітимна?

Закон, що врегулював би статус муніципальної варти / охорони, досі не ухвалено.

Відповідно до ст. 35 Статуту територіальної громади м. Києва охорона правопорядку у місті Києві здійснюється виключно правоохоронними органами, хоча КП і ГФ такими не є.

Представники Антимонопольного комітету звертали увагу на те, що КП одночасно отримує отримує бюджетні кошти й надає послуги місту. Частина витрат КП «Муніципальна охорона» покривається за рахунок бюджету Києва, що надає вказаному суб’єкту господарювання переваги порівняно з конкурентами, які не мають такого фінансування.

4. Чи мають право представники ГФ і КП складати адмінпротоколи за порушення карантинних правил?

Розпорядженням КМДА «Про уповноваження посадових осіб складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 44-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення» № 490 від 23.03.2020 р. працівники КП «Муніципальна охорона» були уповноважені складати адміністративні протоколи (серед них – посад, включаючи охоронників). Але згідно ст. 255 КУпАП лише посадові особи є суб’єктами, що уповноважені складати адміністративні протоколи при вчинення порушень, передбачених ст. 44-3 КУпАП («Порушення правил щодо карантину людей»). Виконавчі органи можуть уповноважити певних «посадових осіб», але під цим поняттям можна розуміти керівників КП. Тому суди цілком закономірно вказують, що охоронники КП не є посадовими особами. Слід зазначити, що члени ГФ навіть не наділялись КМДА повноваженнями складати протоколи по ст. 44-3 КУпАП.

5. Чому паралельно реєструються структури ГФ і КП?

У столиці зареєстровано одночасно комунальне підприємство і громадське формування. Вони складаються частково з тих самих осіб, а очолює їх одна особа – І.В. Марі. Це дозволяє поширити на осіб гарантії, передбачені різними законами. Статус КП дозволяє брати «МунОхороні» участь у тендерах, надаючи послуги київській владі; водночас статус ГФ дозволяє на підставі Закону № 1835 отримувати фінансування діяльності за рахунок бюджету. Зокрема, завдяки цьому подвійному статусу окремі працівники КП отримують право на травматичну зброю. Проте КП як охоронна фірма такого права не має з огляду на перелік доступних спецзасобів (див. Постанову КМУ № 97). Можливість спільного патрулювання з поліцейськими теж прописана лише для «дружинників».

Так само представникам ГФ може бути вигідним статус КП, адже він дозволяє отримувати гроші за послуги. Тоді як для ГФ встановлено заборону на зайняття підприємницькою або іншою діяльністю з метою одержання прибутку (ст. 3 Закону № 1835).

Різниця між КП і ГФ полягає у тому, що ГФ мають ширші повноваження, однак не отримують зарплату за свою діяльність і діють під безпосереднім контролем органів Нацполіції. Але поліція закриває очі на злодіяння «муніципалів», оскільки сама поліція громадою ефективно не контролюється.

Через законодавчі прогалини одні й ті ж самі особи в одних випадках постають у статусі «посадових осіб», а в інших – у статусі «громадськості, що сприяє правоохоронцям». У такій практиці вбачається зловживання правом і обхід закону.

6. Чому влада фінансує ГФ і КП, а не залучає приватні охоронні фірми?

Неоліберальна демагогія базується на тезі про ефективність приватних компаній. Однак коли мова заходить про безпеку влади, то про це забувають. Мільйони з наших кишень ідуть на користь створених Віталієм Кличко загонів співробітників КП. Влада відмовляється від послуг приватних охоронців, бо вони можуть виявитись не до зовсім політично лояльними. Тоді як «комунальна гвардія» знадобиться владі, якщо, скажімо, посиляться протести проти підвищення тарифів. Так само ГФ, які отримують кошти від міської влади, будуть лояльні до неї. 

7. Чи є публічною і прозорою діяльність «муніципалів»?

Взаємовідносини між КП і виконавчими органами КМР неясні. З одного боку КП фігурує як підпорядковане Департаменту муніципальної безпеки КМДА. Проте п.1.3 Статуту КП чітко вказує, що воно знаходиться у сфері управління КМДА і безпосередньо підпорядковується апарату КМДА. З якихось причин директор КП не призначений, тому обов’язки директора покладені тимчасово на І.В. Марі (відзначимо, що п.7.2 Статуту КП передбачає, що мер призначає директора за результатами конкурсу).

ГФ «МунВарта» є ніби волонтерським проектом, проте теж існує за рахунок бюджетних коштів. Влада здійснює фінансування діяльності та її матеріально-технічне забезпечення (надаються приміщення, закуповуються спецзасоби). «Механізм обрання ГФ, які отримуватимуть бюджетне фінансування, є вкрай закритим», – зазначають експерти. Звіти ГФ про отримане фінансування і майно знайти важко.

 8. Чому витрачання коштів на утримання ГФ і КП нераціональне?

Спершу було утворено ГФ, а потім КП. Утворення комунальних підприємств, які дублюють функції існуючих громадських формувань і правоохоронних органів, є нераціональним. Проте київські очільники (як і їх колеги в інших містах) закривають очі на ці явища. Це не відповідає ст. 7 Бюджетного кодексу України, за якою учасники бюджетного процесу мають керуватись принципами ефективності та результативності, зокрема, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів. Проводячи ревізії місцевих бюджетів, свого часу органи фінансового контролю звертали увагу на такі порушення, як утримання комунальних підприємств, які частково дублюють функції державних установ і діяльність яких не є прибутковою.

Лише у 2021 р. на діяльність Департаменту муніципальної безпеки КМДА виділено 272 млн грн. Це більше ніж, скажімо, на Департамент благоустрою.

Очікування на те, що «муніципали» приноситимуть користь бюджету за рахунок штрафів, не справдилися. Ефективність дуже сумнівна: лише в 1 із 8 випадків на основі складеного співробітником КП протоколу було встановлено порушення карантинних правил (суд обмежився зауваженням замість штрафу в 17000 грн). Про це свідчать дані Єдиного державного реєстру судових рішень.

9. Які кроки могла би вжити столична влада, щоб запобігти порушенням?

Відносини органів місцевого самоврядування з КП будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування (ст. 17 Закону України «Про місце самоврядування»). Представники КМДА могли би ініціювати розслідування за фактом вчинення дисциплінарних проступків керівництвом КП «Муніципальна охорона». Видами дисциплінарних стягнень є догана і звільнення.

Окрім того, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції спільно з органами Національної поліції та підрозділами Державної прикордонної служби України здійснюють контроль за діяльністю ГФ, заслуховують повідомлення і звіти керівників зазначених формувань (ст. 18 Закону № 1835).

Однак поки що столична влада не зацікавлена у здійсненні цих повноважень в силу конфлікту інтересів.

10. Що можна зробити, щоб унеможливити неправомірні посягання з боку ГФ і КП?

Ті, хто закуповують спецзасоби для ГФ і КП, несуть відповідальність за посилення небезпеки на вулицях. Картбланш на  насильницькі дії – це те, що приваблює праворадикалів у цю сферу, адже порушення прав і свобод є частиною їхньої ідеології. Усунути ризики допоможуть такі засоби.

– Київська міська рада може ліквідувати КП своїм рішенням, адже до її повноважень віднесено вирішення питань про ліквідацію підприємств, установ та організацій комунальної власності (п. 30 ч. 5 ст. 26 Закону про місцеве самоврядування). Слід звертатися до депутатів КМР і вимагати їх визначитися по цьому питанню;

– реєструючий орган – Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м.Київ) – може звернутися до суду з вимогою заборонити діяльність ГФ з причини порушення громадським формуванням вимог чинного законодавства щодо його діяльності (ч. 2 ст. 8 Закону України про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону);

– Державна аудиторська служба України повинна здійснити контроль за ефективним використанням коштів і майна. Адже фінансування ГФ і створення КП, що дублюють у своїй діяльності функції правоохоронців, є недоцільним. Державний фінансовий контроль забезпечується через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»). Служба розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань (ст. 8 цього Закону);

– Міністерство внутрішніх справ України як орган ліцензування може підготувати звернення до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо проведення позапланової перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов  (ч. 2 ст. 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»). Адже КП здійснює охоронну діяльність на підставі ліцензії МВС;

– представники територіальної громади Києва вправі вимагати від КМР, КМДА і ГУ НП у м. Києві здійснювати контроль за діяльністю ГФ, а від Президента України і Уповноваженого ВР з прав людини – реагувати на порушення прав і свобод людини під час діяльності ГФ і КП. Також можна підписати петицію на сайті Київської міської ради про ліквідацію КП «Муніципальна охорона»;

– взяти участь в антифашистських акціях у різних містах України, які щорічно відбуваються 19 січня. Державні органи будуть виконувати свої функції лише тоді, коли цього вимагатиме суспільство.